Si la lutte contre les épidémies a longtemps reposé sur les pouvoirs de police générale du maire, le vingt et unième siècle a été marqué par la création d’un pouvoir de police spéciale confié au Gouvernement, pouvoir qui peut être délégué au préfet du département (I).
Mais les maires ne sont pas en reste puisque ces derniers sont compétents pour intervenir au titre de la police municipale, compétence, néanmoins, encadrée et contrôlée par l’État (II).
- L’urgence sanitaire, une police d’État
La loi n° 2007-294 du 6 mars 2007, codifiée aux articles L. 3131-1 du code de la santé publique, prévoit un dispositif légal confiant au ministre de la santé le pouvoir de prendre toutes les mesures utiles à la protection de la population.
En effet, aux termes de l’article L. 3131-1 du code de la santé publique, le ministre de la santé est seul habilité pour apprécier la situation, constater l’urgence sanitaire et définir les mesures de police nécessaires pour répondre à l’état de catastrophe sanitaire.
Si le ministre de la santé a pris, dans un premier temps, des arrêtés sur le fondement dudit article (on pense notamment aux arrêtés des 4, 9 et 14 mars 2020 limitant les rassemblements, réunions, activités et navires transportant des voyageurs ainsi que la fermeture d’un grand nombre d’établissements recevant du public), le gouvernement a souhaité donner un cadre juridique spécifique à la crise sanitaire que nous vivons.
Le Conseil d’État a, d’ailleurs, dans un avis rendu le 18 mars 2020 souscrit à l’objectif du gouvernement considérant que « l’existence d’une catastrophe sanitaire rend utile un régime particulier de l’état d’urgence pour disposer d’un cadre organisé et clair d’intervention en pareille hypothèse » (CE, Avis, 18-03-2020 : n° 399873).
C’est donc en ce sens que la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid 19 a été publiée au Journal Officiel du 24 mars 2020.
L’article 4 de la loi a déclaré pour une durée de 2 mois à compter du 24 mars 2020 l’état d’urgence sanitaire.
A également été inséré, sur proposition du Sénat, l’article L. 3131-15 du code de la santé publique aux termes duquel les mesures pouvant être prises dans le cadre de l’état d’urgence sont désormais délimitées et confiées au Premier ministre : ce dernier peut, effectivement, par décret réglementaire et sur rapport du ministre chargé de la santé, prendre 10 catégories de mesures aux seules fins de garantir la santé publique. Ces mesures devront, selon le dernier alinéa de l’article L. 3131-15 du code de la santé publique, être « strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu ».
Le ministre de la santé reste, quant à lui, compétent pour prendre des mesures réglementaires relatives à l’organisation et au fonctionnement du dispositif de santé, à l’exception des mesures prévues à l’article L. 3131-15 du code de la santé publique, ainsi que toute mesure individuelle nécessaire à l’application des mesures prescrites par le Premier ministre en application des 1° à 9° de l’article L. 3131-15 (article L. 3131-16 du code de la santé publique).
C’est donc en vertu de cette loi que le Premier ministre a, le même jour, pris un décret aux fins d’encadrer strictement les déplacements et les transports, ce jusqu’au 15 avril 2020 (délai prorogé par le décret du 27 mars 2020), en prévoyant 8 cas dérogatoires, cas qui ont été précisés par décret du 22 mars 2020 suite à l’ordonnance rendue par le Conseil d’État le 22 mars 2020.
Sur le fondement de l’article L. 3131-17 du code de la santé publique, le Premier ministre a, également, habilité le représentant de l’État dans le département à adopter des mesures plus restrictives en matière de trajets et déplacements des personnes lorsque les circonstances locales l’exigent.
Partant, le législateur, en conférant à l’État un pouvoir de police spéciale fort mais limité en cas d’urgence sanitaire, a placé les autorités centrales en première ligne.
Toutefois, ce pouvoir de police spéciale ne fait pas obstacle à ce que, pour assurer la sécurité et la salubrité publiques et notamment pour prévenir les maladies épidémiques, le maire fasse usage, en fonction de circonstances locales particulières, des pouvoirs de police générale qu’il tient des articles L. 2212-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (II).
- Le rôle du maire en cas de crise sanitaire : un rôle primordial mais encadré selon le Conseil d’État
Même si la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid 19 ne l’aborde pas, les maires gardent leur pouvoir de police générale.
Ces derniers peuvent, en effet, sur le fondement de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, prendre toutes mesures réglementaires ou individuelles en vue d’assurer, sur le territoire de sa commune, le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques.
Toutefois, et en vertu de l’arrêt du 18 avril 1902 « Néris-les-Bains » du Conseil d’État, publié au recueil Lebon, les mesures prises par le maire, en cas de concours de police, doivent être plus contraignantes et justifiées par l’urgence ou des circonstances locales particulières.
Ainsi, lorsqu’aucun arrêté préfectoral n’a été pris afin d’interdire sur l’ensemble du département l’accès aux parcs, aux plages…, le maire peut, sous réserve que l’urgence ou les circonstances particulières le justifient, prendre des mesures en ce sens, mesures qui seront seulement applicables sur le territoire de sa commune.
Le Conseil d’État a même souhaité rappeler, sur le fondement de la jurisprudence « Doublet » du 23 octobre 1959, dans son ordonnance n° 439674 du 22 mars 2020, qu’il s’agissait d’une obligation pour les maires « d’adopter, lorsque de telles mesures seraient nécessaires des interdictions plus sévères lorsque les circonstances locales le justifient », la carence du maire pouvant conduire à engager la responsabilité pour faute de la commune.
Par conséquent, le rôle du maire, en sa qualité d’autorité de l’État, joue un rôle majeur pour lutter contre l’épidémie, ce dernier restant compétent pour prendre des mesures locales circonstanciées.
Toutefois, les mesures prises par le maire doivent, en application de l’arrêt Benjamin du 19 mai 1933, être strictement nécessaires et proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu.
C’est la raison pour laquelle, les arrêtés municipaux restent étroitement contrôlés par le représentant de l’État dans le département, ce dernier n’hésitant pas à déférer devant le juge des référés la légalité d’un arrêté lorsqu’il estime que ces mesures ne sont pas suffisamment justifiées au plan local par l’existence de risques particuliers de troubles à l’ordre public ou de circonstances particulières au regard de la menace d’épidémie.
Il sera donné pour exemple une ordonnance rendue par le juge des référés du tribunal administratif de Caen, saisi par le préfet du Calvados, aux termes de laquelle a été annulé un arrêté municipal par lequel le maire de Lisieux avait provisoirement interdit la circulation des personnes sur l’ensemble du territoire de la commune, après 22 heures et avant 5 heures, à compter du 27 mars et jusqu’au 31 mars 2020.
Le juge a, effectivement, estimé que « les circonstances que les sapeurs-pompiers de Lisieux sont intervenus durant les nuits des 18 au 19 mars et 22 au 23 mars 2020 pour éteindre des feux de poubelles et qu’il a été constaté le matin du 25 mars 2020 des traces d’effraction et des dégradations au stade Bielman ne sont pas suffisantes pour justifier au plan local la nécessité des restrictions supplémentaires imposées par l’arrêté contestétant au regard du risque de propagation de l’épidémie de covid-19 que de la sécurité publique » (TA Caen, Ord., 31-03-2020 : n° 2000711).
Plus que jamais, cet exemple témoigne d’un contrôle strict des autorités publiques sur les actions du maire nonobstant la crise sanitaire sans précédent que nous traversons : le juge des référés n’hésitera donc pas à sanctionner l’action du maire si cette dernière n’est pas adaptée et proportionnée à l’objectif de sauvegarde de la santé publique, ces mesures de police restreignant, faut-il le rappeler, considérablement les libertés fondamentales si chères à notre Etat de droit.
