Afin d’assurer une meilleure cohérence des politiques urbaines, la loi ALUR du 24 mars 2014 [1]favorise la mise en place du Plan Local d’Urbanisme à l’échelon intercommunal.
« Désormais les communautés d’agglomération et les communautés de communes seront de plein droit compétentes en matière de carte communale et en matière de Plan Local d’Urbanisme ou de document d’urbanisme en tenant lieu »[2]
Ce projet ambitieux vise à mettre en œuvre une stratégie globale cohérente et de grande ampleur destinée à réguler les dysfonctionnements du marché, à protéger les propriétaires et les locataires et à permettre l’accroissement de l’offre de logements dans des conditions respectueuses des équilibres des territoires. Le titre IV a plus précisément pour but de moderniser les documents de planification et d’urbanisme, de mieux les articuler entre eux pour qu’ils répondent aux enjeux de lutte contre l’étalement urbain, d’artificialisation des sols et permettent un réel développement d’une offre de logement plus dense.
Il convient de rappeler que le Plan Local d’Urbanisme (P.L.U.) est le document d’urbanisme qui à l’échelle d’une commune ou d’un groupement de communes (EPCI) établit un projet global d’urbanisme et d’aménagement et fixe en conséquence les règles générales d’utilisation du sol sur le territoire considéré.
La loi Grenelle II était déjà venue modifier l’article L 123-6 du Code de l’Urbanisme en affirmant que le Plan Local d’Urbanisme est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de l’établissement public de coopération intercommunal lorsqu’il est doté de la compétence en matière de Plan Local d’Urbanisme en concertation avec les Communes membres. La loi Grenelle II avait donc posé le principe selon lequel le Plan Local d’Urbanisme est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de l’EPCI lorsque ce dernier est doté de la compétence en matière de Plan Local d’Urbanisme. De sorte que ce n’est que par défaut lorsqu’une Commune n’appartient pas à une intercommunalité ou qu’elle est membre d’un EPCI non doté de cette compétence, que le Plan Local d’Urbanisme demeure élaboré au niveau communal.
Afin de développer cette coopération intercommunale qui vise à permettre une meilleure coordination des politiques d’urbanisme d’habitat et une mutualisation des ressources en ingénierie et des moyens financiers, la loi ALUR prévoit que les communautés d’agglomération et les communautés de communes deviendront automatiquement compétentes en matière de Plan Local d’Urbanisme, de documents d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale :
– le lendemain de l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi pour les EPCI existants au jour de sa publication,
– le lendemain de l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi pour les EPCI créés ou qui ont fait l’objet d’une fusion après la publication de la loi.
Toutefois ce transfert de la compétence P.L.U. aux intercommunalités peut être bloqué lorsqu’au moins 25 % des Communes représentant au moins 20 % de la population s’y oppose. Cette opposition devra se faire dans les trois mois précédant le terme du délai de trois ans à compter de la publication de la loi.
Le Plan Local d’Urbanisme intercommunal couvre l’intégralité du territoire communal. Il comprend :
– un rapport de présentation qui explique les choix effectués notamment en matière de consommation d’espace, en s’appuyant sur un diagnostic territorial et une analyse de la consommation d’espaces naturels agricoles et forestiers ;
– un projet d’aménagement et de développement durable (PADD) qui expose le projet d’urbanisme et définit notamment les orientations générales d’aménagement, d’urbanisme, d’habitat, de déplacements, d’équipement, de protection des espaces et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques,
– des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) qui dans le respect du PADD comprennent des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports et les déplacements,
– un règlement qui délimite les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles et les zones naturelles et forestières et fixe les règles générales d’urbanisation,
– des annexes (servitudes d’utilité publique, liste des lotissements, ZAC,…).
Il est également précisé que les orientations d’aménagement et de programmation tiennent lieu de plan local de l’habitat (PLH) et si l’EPCI est autorité organisatrice des transports urbains, de plan de déplacements urbain (PDU)[3]. Lorsque le P.L.U. tiendra lieu de programme local de l’habitat et de plan de déplacements urbains il comprendra un programme d’orientation et d’actions (POA) qui contient toutes informations nécessaires à la mise en œuvre de la politique de l’habitat ou des transports et des déplacements définis par le P.L.U. Les OAP du Plan Local d’Urbanisme pourront, en outre, afin d’assurer la mixité fonctionnelle prévoir qu’en cas de réalisation d’opérations d’aménagement ou de construction, un pourcentage devra être destiné à la réalisation de commerces.
Le Plan Local d’Urbanisme est élaboré à l’initiative est sous la responsabilité de l’EPCI compétent en matière de Plan Local d’Urbanisme, en concertation avec les Communes membres, ou le cas échéant de la Commune.
Toutefois la loi ALU ne précise pas les modalités concrètes de l’intégration de ces documents dans le Plan Local d’Urbanisme : l’articulation entre les dimensions urbanisme, habitat, transport et leur traitement à parts égales, la lisibilité du document final forcément plus global est donc plus complexe. Le dispositif mis en place ne prévoit pas non plus les modalités d’organisation de la concertation qui devra toucher plusieurs territoires et un nombre important d’acteurs.
L’adoption de la loi ALUR n’a pas calmé l’inquiétude des maires des collectivités quant à l’idée de se voir déposséder de tout pouvoir concernant leur territoire. La compétence en matière d’urbanisme est en effet essentielle au regard des enjeux d’aménagement du territoire. Disposer de la compétence d’élaboration d’un document de planification urbaine permet de décider de la création de zones industrielles ou artisanales du type d’habitat, des équipements publics et de leur localisation. Ce n’est donc pas une question anodine et l’on comprend l’importance des débats qui ont pu agiter les parlementaires lors de la discussion du projet de loi ALUR.
Si le transfert de la compétence P.L.U. aux Communautés d’agglomération et de Communes a été érigé en règle par la loi ALUR, cet objectif risque d’être plus théorique que réel au regard de la possibilité d’une minorité de blocage de 25 % des Communes représentant au 20 % de la population.
L’avenir nous dira si cette minorité de blocage qui est apparue dans le cadre des débats parlementaires pourra être de nature à remettre en cause l’objectif premier de la loi ALUR de généraliser les P.L.U. L’étude d’impact du projet de loi en date du 25 Juin 2013 rappelait les trois raisons pour lesquelles le niveau de l’intercommunalité était privilégié : « la réalité du fonctionnement et de l’organisation des territoires fait de l’intercommunalité une solution pertinente pour coordonner les politiques d’urbanisme, d’habitat et de déplacement. Pour affronter les questions d’étalement urbain, de préservation de la biodiversité, d’économie des ressources ou de pénurie de logement, le niveau communal n’est plus le mieux approprié. Enfin, l’intercommunalité par la mutualisation des moyens et des compétences qu’elle permet exprime et incarne la solidarité entre les territoires ».
« L’alurisation » des P.L.U. est donc en marche.
[1] Loi n° 2014-366 24 Mars 2014, JO 26 Mars 2014
[2] Article 63 de la loi ALUR
[3] Article L 123-1-4 du Code de l’Urbanisme
