Le législateur a entendu interdire aux collectivités locales concernées par la prise en charge des dépenses de traitement des demandes de cartes nationales d’identité et de passeports tout recours en indemnité contre l’Etat.
CE 25 JUIN 2010, COMMUNE DE BESANÇON
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Question prioritaire de constitutionnalité : Le Conseil d’Etat estime sérieuse la question soulevée selon laquelle les dispositions des paragraphes II et III de l’article 103 de la Loi de finances rectificative pour 2008 porteraient atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, et notamment le principe de séparation des pouvoirs garanti par l’article 16 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, à laquelle renvoie le préambule de la Constitution.
On rappellera que par les dispositions précitées de la Loi de finances rectificative pour 2008, le législateur a entendu interdire aux collectivités locales concernées par la prise en charge des dépenses de traitement des demandes de cartes nationales d’identité et de passeports tout recours en indemnité contre l’Etat qui serait fondé sur l’incompétence du pouvoir règlementaire pour mettre à leur charge les dépenses en cause.
L’Etat avait en effet, par décrets du 25 novembre 1999 relatif à la carte nationale d’identité et du 26 février 2001 relatif aux conditions de délivrance et de renouvellement des passeports, transféré aux Maires, en leur qualité d’agents de l’Etat, la gestion des demandes de cartes d’identité et de passeports, jusque là assurée par les services de l’Etat.
Les Communes concernées ont été contraintes de mettre en place une organisation du service pour pouvoir effectuer les tâches liées à ces transferts. Certaines d’entre elles ont dès lors saisi la Juridiction administrative d’une demande tendant à se voir indemniser, considérant que les dispositions règlementaires leur transférant la charge du traitement de ces services étaient illégales.
Dans un arrêt en date du 5 janvier 2005, n° 232888, Commune de Versailles, le Conseil d’Etat a jugé que ces dispositions qui « confient aux Maires agissant en qualité d’agents de l’Etat la tâche de recueillir les demandes de passeport, de les transmettre aux préfets ou aux souspréfets et de remettre aux demandeurs les passeports qui leur sont adressés par ces derniers, ont pour effet d’imposer indirectement aux communes les dépenses, à la charge de l’Etat, relatives à l’exercice de ces attributions, alors qu’il résulte des dispositions de l’article L. 1611-1 du code général des collectivités territoriales que le législateur était seul compétent pour édicter de telles dispositions ».
La Cour Administrative d’Appel de LYON (CAA LYON, 28-11-2006 : n° 06LY00783, confirmé dans un avis du Conseil d’Etat du 6-04-2007) a ainsi rappelé que les décrets du 25 novembre 1999 et du 26 février 2001 n’ont pu légalement transférer aux Maires agissant en tant qu’agents de l’Etat la gestion des demandes de délivrance des cartes nationales d’identité, des passeports et la remise de documents aux pétitionnaires, dès lors que ces missions
imposent aux collectivités concernées de nouvelles dépenses.
La Haute Juridiction, dans son avis du 6 avril 2007, affirme ainsi que « l’illégalité commise par le pouvoir règlementaire à avoir adopté une mesure que le législateur était seul compétent pour édicter est de nature à engager la responsabilité de l’Etat, quelle que soit la probabilité que le législateur aurait lui-même adopté cette mesure si elle lui avait été soumise ».
Plusieurs collectivités se sont en conséquence engouffrées dans la brèche et ont sollicité l’indemnisation du préjudice ainsi subi.
Dès lors, et dans le cadre de la Loi de finances rectificative pour 2008, a été introduit un article 103 disposant que : « Sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, les communes ne peuvent se prévaloir, sur le fondement de l’incompétence du pouvoir réglementaire à mettre à leur charge les dépenses résultant de l’exercice par les maires des missions de réception et de saisie des demandes de cartes nationales d’identité et de passeports ainsi que de remise aux intéressés de ces titres, d’un préjudice correspondant à ces dépenses ».
Le III du même article prévoit : « En contrepartie de l’application du II, l’attribution d’une dotation exceptionnelle aux communes au titre de l’indemnisation des charges qui ont résulté pour elles, jusqu’au 31 décembre 2008, de l’application du décret du 25 novembre 1999 et du décret du 26 février 2001 précités ».
Plusieurs collectivités publiques ont saisi les Juridictions administratives d’une demande tendant à ce que le Conseil Constitutionnel soit saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité.
Par un arrêt en date du 25 juin 2010, n° 326358, Commune de Besançon, le Conseil d’Etat a estimé sérieuse la question soulevée par le moyen selon lequel ces dispositions porteraient atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, notamment au principe de séparation des pouvoirs garanti par l’article 16 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, à laquelle renvoie le préambule de la Constitution.
Il convient de rappeler que le Conseil Constitutionnel ne peut être saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité qu’à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil Constitutionnel sauf changement de circonstances, et qu’elle soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
En l’espèce, le Conseil d’Etat a relevé que les dispositions des II et III de l’article 103 de la Loi du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil Constitutionnel, et que le moyen tiré de ce qu’elles portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution soulève une question présentant un caractère sérieux.
Ainsi, le Conseil Constitutionnel aura à juger du caractère constitutionnel ou non des paragraphes II et III de l’article 103 de la Loi du 30 décembre 2008 au regard des dispositions de la Constitution, et notamment l’alinéa 2 de l’article 62 qui précise : « Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-2 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d’une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause ».
Selon le sens de la décision à intervenir du Conseil Constitutionnel, si ce dernier devait abroger purement et simplement les paragraphes II et III de l’article 103 de la Loi du 30 décembre 2008, les collectivités pourraient, à compter de la publication de la décision, introduire de nouvelles requêtes afin d’obtenir l’indemnisation de l’intégralité du préjudice qui leur a été causé jusqu’au 31 décembre 2008.
Surtout, et s’agissant des contentieux actuellement pendants devant la Juridiction administrative, ces contentieux pourraient se poursuivre et aboutir à la condamnation de l’Etat à réparer le préjudice subi.
La décision du Conseil Constitutionnel pourrait ainsi relancer le contentieux et les demandes d’indemnisation formées par les collectivités locales à l’égard de l’Etat pour des montants relativement importants. Pour mémoire, la Commune de BESANÇON avait obtenu, par un arrêt de la Cour Administrative d’Appel de NANCY du 22 janvier 2009, n° 07NC01763, la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 712.075,68 €.
A la date du 1er septembre 2008, 336 requêtes avaient été formées par les collectivités territoriales à l’égard de l’Etat, pour un montant total de 118,2 millions d’€ de demandes indemnitaires. A la date d’intervention de la Loi de finances rectificative pour 2008, le contentieux indemnitaire concernant la gestion des cartes nationales d’identité et des passeports par les Communes avait entraîné un montant de condamnation prononcées par les Juridictions administratives de 21,3 millions d’€, essentiellement en provisions accordées par les Juges des référés, le Ministère de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales ayant payé 16,2 millions d’€.
Les provisions et indemnités résultant des condamnations prononcées par les Juridictions administratives étaient alors imputées sur l’action n° 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » du programme « Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur », la dotation de l’action n° 6 principalement consacrée aux frais de contentieux et aux réparations civiles portant sur 80,2 millions d’€ en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement.
Bien évidemment, si le Conseil Constitutionnel devait déclarer les paragraphes II et III de l’article 103 de la Loi du 30 décembre 2008 inconstitutionnels, cette situation permettrait aux Communes d’introduire ou de réintroduire les actions contentieuses afin d’être intégralement indemnisées du préjudice que leur a causé le transfert illégal de la gestion des demandes de cartes nationales d’identité et de passeports.
Il convient cependant de relever que ces demandes ne pourraient concerner que la périodeavant l’intervention de la Loi du 30 décembre 2008.
En effet, la question prioritaire de constitutionnalité ne concerne pas le paragraphe I de l’article 103 qui confère, depuis l’entrée en vigueur de la Loi du 30 décembre 2008, c’est-à-dire depuis le 31 décembre 2008, une base légale au transfert aux Communes de la gestion des demandes de titres d’identité.
Ainsi, et pour les actions en cours, la décision du Conseil Constitutionnel prononçant la constitutionnalité permettrait la poursuite du contentieux. Pour les nouvelles actions, la question se posera de l’application de la prescription quadriennale, étant en outre précisé que le Conseil Constitutionnel pourrait, à l’appui de sa décision, aménager les conséquences de cette dernière et notamment reporter à une date ultérieure les effets de l’abrogation, ceci notamment pour permettre l’intervention du législateur pour régler les conséquences de ladite abrogation.
Le Conseil Constitutionnel doit se prononcer dans un délai de trois mois à compter de sa saisine, c’est-à-dire au plus tard le 25 septembre 2010. L’examen de la QPC est prévue lors de l’audience du 14 septembre 2010.
Sa décision est particulièrement attendue.
Sandrine Fiat,
Avocat à Grenoble
