Dans un arrêt du 26 mars 2014 Commune de Saumane-de-Vaucluse[1], le Conseil d’Etat rappelle quelles étaient les communes concernées avant le 1er janvier 2013 par la règle de constructibilité limitée parmi celles qui n’étaient pas à l’époque couvertes par un Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT).
L’article L. 122-2 du Code de l’Urbanisme dans sa rédaction issue de l’article 17 de la Loi du 12 juillet 2010 pose une règle de constructibilité limitée selon laquelle le PLU des communes non couvertes par un Schéma de Cohérence Territoriale ne peut être modifié ou révisé en vue d’ouvrir à l’urbanisation une zone à urbaniser délimitée après le 1er juillet 2002 ou une zone naturelle.
Tout d’abord, l’interdiction du Conseil ne concerne que certaines communes et ne sera généralisée qu’à partir du 1er janvier 2017 et son application est progressive.
Jusqu’au 31 décembre 2012, elle ne concernait que les communes situées à moins de 15 km de rivage de la mer ou à moins de 15 km de la périphérie d’une agglomération de plus de 50 000 habitants.
Les communes situées en tout ou en partie à l’intérieur d’une telle agglomération et à moins de 15 km de sa périphérie étaient donc concernées par l’interdiction.
C’est ce que vient de préciser le Conseil d’Etat.
Dans cette décision, le Conseil d’Etat a rejeté le pourvoi formé à l’encontre de l’ordonnance par laquelle le Juge des référés de la Cour Administrative d’Appel de Marseille a rejeté la requête de la commune de Saumane-de-Vaucluse, tendant à l’annulation de l’ordonnance du 5 février 2013 par laquelle le Juge des référés avait suspendu sur la demande du Préfet de Vaucluse l’exécution de la libération du 16 octobre 2012 par laquelle son Conseil Municipal avait approuvé la révision du Plan Local d’Urbanisme.
En effet, le Préfet de Vaucluse avait considéré que la commune avait méconnu les dispositions de l’article L. 122-2 du Code de l’Urbanisme et déféré la délibération du 16 octobre 2012 approuvant la révision du Plan Local d’Urbanisme dans le cadre de l’exercice de son contrôle de légalité.
Il avait assorti son recours en annulation d’une demande de suspension de l’exécution de la délibération en application des dispositions de l’article L. 554-1 du Code de Justice Administrative.
Le Juge des référés avait retenu qu’étaient de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la délibération attaquée, les moyens tirés d’une part de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 122-2 du Code de l’Urbanisme et d’autre part de l’absence de réalisation préalable de l’étude environnementale prescrite par les articles L. 122-10 et R. 121-14 du même Code et l’article L. 414-4 du Code de l’Environnement.
La haute juridiction a rappelé qu’aux termes de l’article L. 122-2 du Code de l’Urbanisme dans sa rédaction issue de l’article 17 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement :
« Dans les conditions précisées au présent article, dans les communes qui ne sont pas couvertes par un schéma de cohérence territoriale applicable, le plan local d’urbanisme ne peut être modifié ou révisé en vue d’ouvrir à l’urbanisation une zone à urbaniser délimitée après le 1er juillet 2002 ou une zone naturelle.
Jusqu’au 31 décembre 2012, le premier alinéa s’applique dans les communes situées à moins de quinze kilomètres du rivage de la mer ou à moins de quinze kilomètres de la périphérie d’une agglomération de plus de 50 000 habitants au sens du recensement général de la population. A compter du 1er janvier 2013 et jusqu’au 31 décembre 2016, il s’applique dans les communes situées à moins de quinze kilomètres du rivage de la mer ou à moins de quinze kilomètres de la périphérie d’une agglomération de plus de 15 000 habitants au sens du recensement général de la population. A compter du 1er janvier 2017, il s’applique dans toutes les communes.
Il peut être dérogé aux dispositions des trois alinéas précédents soit avec l’accord du Préfet donné après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et de la chambre d’agriculture, soit, jusqu’au 31 décembre 2016, lorsque le périmètre d’un schéma de cohérence territoriale incluant la commune a été arrêté, avec l’accord de l’établissement public prévu à l’article L. 122-4. La dérogation ne peut être refusée que si les inconvénients éventuels de l’urbanisation envisagée pour les communes voisines, pour l’environnement ou pour les activités agricoles sont excessifs au regard de l’intérêt que représente pour la commune la modification ou la révision du plan. »
En l’espèce, la commune à la date de la délibération contestée avait été intégrée dans l’agglomération d’Avignon sans être couverte par un SCOT alors qu’elle se trouve dans le périmètre du futur SCOT du bassin de ville Cavaillon, Coustellet, l’Isle-sur-la-Sorgue dont le projet avait été arrêté par délibération de son conseil syndical le 23 mai 2012.
Ainsi, et alors que le périmètre du projet de SCOT couvrait bien la commune, celle-ci n’avait pas sollicité l’accord de l’établissement public chargé du schéma avant de réviser son PLU en vue d’ouvrir à l’urbanisation des terrains situés en zone agricole, et ce, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 122-2 du Code de l’Urbanisme.
La haute juridiction confirme ainsi qu’en indiquant que la règle énoncée par l’article L. 122-2 du Code de l’Urbanisme s’appliquait en principe aux communes situées dans le périmètre d’une telle agglomération, le Juge des référés de la Cour Administrative d’Appel de Marseille n’a pas commis d’erreur de droit.
Par cette décision, le Conseil d’Etat rappelle les conditions dans lesquelles les communes relevant du champ d’application du principe de constructibilité peuvent y déroger jusqu’au 31 décembre 2016.
Il peut être dérogé interdiction quand le périmètre d’un SCOT a été arrêté, qui inclut la commune concernée, et ce, avec l’accord de l’établissement public compétent pour élaborer le chemin.
Une dérogation peut également être accordée par le Préfet après avis de la Commission Départementale compétente en matière de nature, paysages et sites et de la Chambre d’Agriculture.
Cette dernière dérogation n’est pas limitée dans le temps.
A partir du 1er janvier 2017, l’interdiction d’ouverture à l’urbanisation des zones à urbaniser délimitées après le 1er juillet où des zones naturelles sera généralisée.
La loi ALUR[2] est venue renforcer l’interdiction d’ouverture à l’urbanisation à plusieurs égards :
– D’une part, cette interdiction concerne les zones à urbaniser des PLU délimitées après le 1er juillet 2002 et les zones naturelles, mais encore les zones agricoles et forestières des POS et des PLU, les secteurs non constructibles, les cartes communales, les secteurs situés en dehors des parties actuellement urbanisées dans les communes sans document d’urbanisme.
– D’autre part, des dérogations à cette interdiction ne peuvent être accordées selon des conditions redéfinies qu’après accord du Préfet pris après avis de la Commission Départementale de Consommation des Espaces Agricoles (CDCEA) et avis de l’établissement chargé du SCOT lorsque celui-ci est constitué.
En effet, dans les communes non couvertes par un document d’urbanisme qui représentent actuellement 40 % du territoire national, l’avis de la CDCEA est désormais préalablement requis pour tout projet de construction situé en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune.
Passé le délai d’un mois à compter de la saisine de la CDCEA, l’avis est réputé favorable.
De plus, la possibilité de déroger au principe de la constructibilité limitée fait l’objet d’un encadrement plus strict.
En effet, la faculté pour le conseil municipal de contourner la règle d’inconstructibilité par une délibération motivée demeure, mais le projet de construction ou d’installation est désormais soumis à l’avis conforme de la CDCEA.
S’agissant des communes couvertes par un PLU, seules les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole, à des équipements collectifs ou à des services publics peuvent être autorisées dans les zones agricoles (zones A) et naturelles (zones N).
Toutefois, la délimitation par l’autorité compétente de secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées, dans lesquels des constructions pouvaient être autorisées, était jusqu’à présent rendue possible. Ce « pastillage » n’est désormais possible qu’après accord du Préfet et après avis de la CDCEA.
La loi ALUR institue donc une procédure encore plus formalisée pour les dérogations mises en œuvre dans le cadre de l’élaboration d’un SCOT et durcit le régime de la constructibilité limitée.
