Par un arrêt du 25 novembre 2015, le Conseil d’Etat est revenu sur sa jurisprudence qui semblait clairement établie depuis 1993, concernant la détermination de l’autorité compétente pour délivrer les permis de construire dans les Commune qui ne sont pas couvertes par un Plan Local d’Urbanisme ou par un document en tenant lieu, particulièrement quand le Maire et les Services de l’Etat sont en désaccord sur le sort à réserver à la demande.
Même si l’hypothèse est amenée à devenir de plus en plus exceptionnelle en raison du phénomène grandissant de couverture des Collectivités par des documents locaux d’urbanisme ou des documents en tenant lieu (carte communale, Plan Local d’Urbanisme, PLUi), on sait que dans les Communes qui ne sont pas couvertes par un tel document, c’est le Maire qui, au nom de l’Etat, est compétent pour délivrer les autorisations d’urbanisme, le principe étant posé par l’article R. 422-1 :
« Lorsque la décision est prise au nom de l’Etat, elle émane du maire, sauf dans les cas mentionnés à l’article R. 422-2 où elle émane du préfet« .
Toutefois, le principe souffrant toujours d’exceptions, l’article R. 422-2 du Code de l’Urbanisme réserve un certain nombre de cas dans lesquels le Préfet demeure compétent pour délivrer l’autorisation ou pour se prononcer sur la déclaration préalable de travaux, parmi lesquels l’existence d’un désaccord entre le Maire et le responsable du service de l’Etat dans le Département chargé de l’instruction de la demande, sur la suite à réserver à ladite demande :
« Le préfet est compétent pour délivrer le permis de construire, d’aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable dans les communes visées au b de l’article L. 422-1 et dans les cas prévus par l’article L. 422-2 dans les hypothèses suivantes :
- a) Pour les projets réalisés pour le compte d’Etats étrangers ou d’organisations internationales, de l’Etat, de ses établissements publics et concessionnaires ;
- b) Pour les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d’énergie lorsque cette énergie n’est pas destinée, principalement, à une utilisation directe par le demandeur ;
- c) Pour les installations nucléaires de base ;
- d) Pour les travaux qui sont soumis à l’autorisation du ministre de la défense ou du ministre chargé des sites ou en cas d’évocation par le ministre chargé de la protection de la nature ou par le ministre chargé des monuments historiques et des espaces protégés ;
- e) En cas de désaccord entre le maire et le responsable du service de l’Etat dans le département chargé de l’instruction mentionné à l’article R. 423-16 ;
- f) Pour les ouvrages, constructions ou installations mentionnés à l’article 2124-18 du code général de la propriété des personnes publiques ;
- g) Pour les constructions à usage de logement situées dans les secteurs arrêtés par le préfet en application du deuxième alinéa de l’article 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation.
Le préfet peut déléguer sa signature au responsable du service de l’Etat dans le département chargé de l’instruction ou à ses subordonnés, sauf dans le cas prévu au e ci-dessus« .
Cette question du désaccord entre le Maire et le Directeur Départemental des Territoires, responsable du Service de l’Etat dans le Département chargé de l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme pour les Communes qui ne sont pas couvertes par un document local d’urbanisme, est cruciale puisqu’elle détermine l’autorité qui est compétente pour statuer sur la demande.
Toutefois, il s’agit surtout de déterminer à quel moment le désaccord doit être constaté.
La question semble devoir être simplement réglée si l’on s’en tient à la formulation de l’article R. 423-72 du Code de l’Urbanisme dont il semble ressortir qu’à défaut pour le Maire d’exprimer un avis défavorable dans un délai d’un mois à compter du dépôt de la demande de permis en Mairie ou dans un délai de quinze jours à compter du dépôt à la Mairie de la déclaration, celui-ci est réputé avoir émis un avis favorable :
« Lorsque la décision est de la compétence de l’Etat, le maire adresse au chef du service de l’Etat dans le département chargé de l’instruction son avis sur chaque demande de permis et sur chaque déclaration. Cet avis est réputé favorable s’il n’est pas intervenu dans le délai d’un mois à compter du dépôt à la mairie de la demande de permis ou dans le délai de quinze jours à compter du dépôt à la mairie de la déclaration.
Lorsque la commune a délégué sa compétence à un établissement public de coopération intercommunale en application de l’article L. 422-3, le président de cet établissement adresse son avis au chef du service de l’Etat dans le département chargé de l’instruction dans les mêmes conditions et délais« .
Il en résulte qu’à défaut d’avis défavorable dans un délai d’un mois à compter de la demande de permis de construire, le Maire est réputé être favorable à la délivrance de l’autorisation et, sauf à ce que le Directeur Départemental des Territoires soit d’un avis contraire, c’est alors au Maire qu’il appartient d’accorder l’autorisation.
C’est cette analyse du caractère irréversible de l’avis réputé favorable du Maire à l’issue du délai d’un mois qui a été consacré par le Conseil d’Etat dans sa décision Estevez du 20 octobre 1993 (n° 89215) :
« Considérant qu’aux termes de l’article R.421-26 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée et applicable dans une commune où un plan d’occupation des sols n’a pas été approuvé : « Le maire fait connaître son avis au responsable du service de l’Etat dans le département chargé de l’urbanisme qui le communique, s’il est défavorable, au commissaire de la République. Cet avis est réputé favorable s’il n’est pas intervenu dans le mois de la réception de la demande », et qu’aux termes de l’article R.421-36 du même code : « dans les communes où un plan d’occupation des sols n’a pas été approuvé, la décision est prise par le maire, au nom de l’Etat ; toutefois, elle est prise par le commissaire de la République dans les cas suivants : … 6°) lorsque le maire et le responsable du service de l’Etat dans le département, chargé de l’urbanisme ont émis des avis en sens contraire » ; que le maire de la commune de Launaguet n’a émis que le 20 août 1984, soit postérieurement à l’expiration du délai d’un mois susmentionné, son avis sur la demande de permis de construire présentée par M. Y… ; qu’à cette date le maire ne pouvait plus revenir sur l’avis réputé favorable résultant de son silence pendant un mois après la réception de la demande ; que M. X… n’est, dès lors, pas fondé à soutenir que la décision attaquée, prise sur les avis favorables du maire et de la direction départementale de l’équipement, serait entachée d’incompétence, faute d’avoir été signée par le commissaire de la République ; … »
Depuis 1993, le principe issu de la Jurisprudence Estevez semblait donc constituer la Loi.
Cependant, et de manière pratique, la question se pose de manière totalement différente lorsque c’est le silence du Maire dans le délai d’un mois qui conduit à ce que son avis sur la demande de permis de construire soit réputé favorable et qu’après ce délai, avant que le Préfet ne statue sur la demande, celui-ci manifeste expressément son désaccord sur le projet.
C’est cette question qui était posée dans le cas d’espèce à l’origine de la décision du Conseil d’Etat du 25 novembre 2015, qui, conformément aux conclusions développées par son Rapporteur Public Monsieur Jean LESSI, vient revisiter sa Jurisprudence Estevez pour considérer que l’avis réputé favorable du Maire né de manière tacite, en raison du silence gardé dans le délai d’un mois à compter du dépôt de la demande de permis, peut être retiré tant que le Directeur Départemental des Territoires chargé de l’instruction de la demande n’a pas adressé au préfet le projet de la décision à prendre :
« Considérant que si le chef du service de l’Etat dans le département chargé de l’instruction doit recueillir l’avis du maire avant de transmettre son projet de décision, avis qui est réputé favorable dans un délai d’un mois à compter du dépôt de la demande de permis, il ne résulte d’aucune des dispositions citées ci-dessus que le maire ne pourrait, avant la transmission du projet de décision prévue à l’article R. 423-74, modifier son avis ; qu’il ne peut, en revanche, en aucun cas prendre compétemment une décision en désaccord avec le projet de décision transmis par le chef du service de l’Etat dans le département chargé de l’instruction ».
Ce faisant, le Conseil d’Etat est revenu sur l’application du principe issu de sa jurisprudence antérieure qu’avaient faite de manière orthodoxe le Tribunal Administratif de GRENOBLE, puis la Cour Administrative d’Appel de LYON.
Il importe toutefois, pour bien comprendre le contexte dans lequel intervient cette décision du Conseil d’Etat de rappeler les circonstances tout à fait particulières de l’espèce :
Le litige concerne un terrain situé sur le territoire de la Commune de VILLARD-LEGER, en SAVOIE, dans ce qui doit être considéré comme une partie actuellement urbanisée de cette Commune qui n’était initialement pas couverte par un document local d’urbanisme.
En janvier 2007, le propriétaire du terrain avait déposé une demande de permis de construire pour l’édification d’une maison individuelle qui avait, toutefois, donné lieu à une décision de refus de permis de construire prise par le Maire, au nom de l’Etat.
Le refus de permis de construire était fondé sur un seul et unique motif tiré de la situation du terrain en dehors des parties actuellement urbanisées de la Commune, le Maire et le Service de l’Etat dans le Département semblant être d’accord sur cette analyse (puisque qu’en cas de désaccord, la décision aurait alors été prise par le Préfet).
Ce refus de permis de construire a néanmoins été annulé par un jugement du Tribunal Administratif de GRENOBLE n° 0703228 du 19 novembre 2009 au motif que la décision prise par le Maire, au nom de l’Etat, était entachée d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors que le terrain devait être considéré comme situé dans les parties actuellement urbanisées de la Commune.
Ce jugement n’a fait l’objet d’aucun appel et est donc devenu définitif.
C’est dans ces conditions que, dans le délai prévu par l’article L. 600-2 du Code de l’Urbanisme, et alors qu’entretemps la Commune avait approuvé un document local d’urbanisme classant le terrain en zone non constructible, le propriétaire a confirmé sa demande de permis de construire pour qu’elle soit de nouveau instruite au regard des règles d’urbanisme qui étaient applicables au terrain à la date du premier refus de permis de construire considéré comme illégal par le Juge Administratif.
Dans le mois suivant cette confirmation de la demande de permis de construire, le Maire de VILLARD-LEGER n’a pas émis d’avis sur la demande et était donc réputé avoir émis un avis tacite favorable.
Postérieurement au délai d’un mois, le Maire a néanmoins adressé aux Services de l’Etat, le 30 mars 2010, postérieurement à l’expiration du délai aux termes duquel son avis était réputé favorable, un avis clairement négatif.
Le Directeur Départementale des Territoires ayant, pour sa part, émis un avis favorable sur la demande de permis de construire pour tirer toutes les conséquences de l’annulation juridictionnelle du premier refus, c’est un projet d’arrêté accordant le permis de construire que ses Services avait transmis pour signature à Monsieur le Préfet de la SAVOIE.
C’est ainsi que le 13 avril 2010, le Préfet de la SAVOIE a accordé le permis de construire sollicité … qui a immédiatement fait l’objet d’un recours de la part de la Commune de VILARD-LEGER, tendant à son annulation, la Commune faisant notamment valoir que le Préfet n’était pas compétent pour délivrer l’autorisation d’urbanisme dès lors qu’il n’y avait pas de désaccord entre les deux autorités administratives.
Par un jugement n° 102518 du 15 janvier 2013, le Tribunal Administratif de GRENOBLE a annulé le permis de construire délivré 13 avril 2010 par le Préfet de la SAVOIE au motif qu’aucune pièce du dossier ne venait établir que le Service de l’Etat chargé de l’instruction de la demande de permis de construire aurait rendu un avis contraire à celui émis par le Maire de la Commune de VILLARD-LEGER, et que, dès lors, il appartenait au Maire de se prononcer, au nom de l’Etat, sur la demande et qu’ainsi le Préfet de la SAVOIE ne pouvait, en sa qualité d’autorité hiérarchique, se substituer au Maire pour délivrer en ses lieu et place l’autorisation sollicitée.
Le Tribunal Administratif en tirait donc la conclusion que la décision attaquée avait été prise par une autorité compétente et devait donc être annulée pour ce seul motif.
Ce jugement a fait l’objet d’un recours de la part du pétitionnaire devant la Cour Administrative d’Appel de LYON qui confirmait pleinement la décision précédemment rendue par le Tribunal Administratif de GRENOBLE puisque, dans son arrêt n° 13LY00643 du 12 juillet 2013, la Cour a considéré que l’avis défavorable du Maire du 30 mars 2010 devait être ignoré car il avait déjà émis, par son silence un avis réputé favorable et épuisé sa compétence consultative de telle sorte que le Maire et le Service chargé de l’instruction de la demande de permis de construire étaient donc d’accord pour accorder le permis, ce qui conduisait ipso facto à ce que le Maire soit compétent pour délivrer l’autorisation.
Ainsi, le Tribunal Administratif et la Cour ont successivement fait une application « orthodox »e du principe issu de la Jurisprudence Estevez selon lequel l’avis réputé favorable du Maire ne pouvait plus être retiré ultérieurement.
Ce raisonnement, implacable du point de vue juridique, ne tenait toutefois pas compte de l’argumentation développée par le propriétaire qui constatait, d’un point de vue simplement pratique, qu’il était pour le moins contradictoire de considérer que l’avis du Maire devait être réputé favorable alors qu’il avait expressément émis un avis défavorable le 30 mars 2010, et, surtout, que le Maire se trouvant compétent pour statuer sur la demande, en l’absence de désaccord avec les Services de l’Etat, celui-ci allait finalement accorder le permis de construire sollicité … alors que, justement, la procédure initiée par la Commune devant la Juridiction Administrative ne consistait pas à vouloir délivrer le permis de construire en lieu et place du Préfet, mais bien d’obtenir l’annulation pure et simple du permis délivré pour que la construction ne se fasse pas.
Tous les éléments de fait du dossier montraient, de manière éclatante, que la seule volonté du Maire était de refuser le permis de construire … ce dont a totalement fait abstraction la Cour Administrative d’Appel en retenant que dès lors que le Maire avait, par son silence, émis un avis réputé favorable, celui-ci allait nécessairement accorder le permis de construire sollicité.
A moins que la Cour, mais ceci ne ressort pas des termes de son arrêt, ni des débats auquel l’auteur de ces lignes a pu participer puisqu’il est intervenu pour la défense des intérêts du propriétaire du terrain, ait envisagé l’hypothèse qu’un nouveau refus de permis de construire qui aurait pu être opposé par le Maire, nonobstant son avis réputé favorable sur la demande, aurait dû alors normalement faire l’objet d’un nouveau recours de la part du propriétaire devant le Tribunal Administratif … Mais, ceci n’apparaît guère pragmatique du point de vue de l’efficacité de la Juridiction Administrative, qui n’aurait pu alors que considérer que ce nouveau refus de permis de construire était forcément illégal puisque le Maire ne pouvait refuser un permis de construire après avoir émis un avis favorable sur lequel il ne pouvait plus revenir, selon le principe même de la Jurisprudence Estevez du Conseil d’Etat de 1993. Sans compter que tout ceci aurait indiscutablement rajouté un temps de procédure supplémentaire, alors que la demande initiale de permis de construire a été déposée le 18 janvier 2007 (soit voilà plus de 9 ans).
Ainsi que l’a rappelé Monsieur Jean LESSI, Rapporteur Public, devant le Conseil d’Etat, sa proposition de réexamen de la Jurisprudence Estevez n’allait pas forcément de soi, et ce d’autant que le principe de cette jurisprudence semblait contredire frontalement une précédente décision du Conseil d’Etat, Commune de Roquefort-les-Pins, du 10 mars 1978 (n° 03895) qui avait, quant à elle, retenu que le Maire, après avoir émis un avis favorable sans réserve, pouvait ultérieurement se rallier aux réserves exprimées par les Services de l’Etat et ainsi mettre fin au désaccord.
Monsieur LESSI a d’ailleurs clairement rappelé à cette occasion, que, dans l’esprit de l’arrêt Commune de Roquefort-les-Pins du 10 mars 1978, qui revenait d’ailleurs sur une précédente décision Troberger du 22 juillet 19777 (n° 01509) selon laquelle le Maire était « définitivement dessaisi » dès l’instant où le responsable des Services de l’Etat a exprimé son désaccord, il y avait ainsi, au-delà du délai d’un mois imparti au Maire, un espace pour un dialogue entre l’Etat et la Commune, la position des Services de l’Etat au regard de celle exprimée en dernier lieu par le Maire, déterminant l’autorité compétente pour statuer sur la demande de permis.
C’est donc à la lumière des critères de sécurité juridique et de simplicité, d’équilibre institutionnel et de bonne administration, mais aussi de la manière dont la jurisprudence aborde de manière générale le changement de pied d’un organe consultatif, que le Rapporteur Public a proposé au Conseil d’Etat, dans une recherche de combinaison harmonieuse des principes issus des Jurisprudences Estevez et Commune de Roquefort-les-Pins, de proposer au Conseil d’Etat de réaffirmer le principe que le Maire pouvait revenir sur son avis favorable tacite né à l’issue du délai d’un mois tant que le projet de décision préparé par le chef du Service de l’Etat dans le Département n’avait pas été transmis à l’autorité compétente pour prendre la décision.
De toute évidence, cette solution retenue par le Conseil d’Etat consacre une approche pragmatique du Juge Administratif qui vise à réintroduire l’idée d’un dialogue qui perdurerait entre le Maire et le Service de l’Etat tout au long de l’instruction de la demande permis de construire, mais aussi à éviter une forme de « schizophrénie administrative », pour reprendre la formulation utilisée par Monsieur LESSI, dès lors que le principe issu de la Jurisprudence Estevez pourrait conduire à la situation pour le moins paradoxale qu’à la suite d’un avis réputé favorable, le Maire soit tenu d’accorder un permis de construire alors qu’en réalité il serait revenu sur cet avis en transmettant, à retardement, un avis expressément défavorable.
On ne peut que se féliciter de cette approche, même si pour le propriétaire la cause n’est pas définitivement entendue puisque l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat annule certes, pour erreur de droit l’arrêt rendu par la Cour Administrative d’Appel de LYON le 12 juillet 2013, mais renvoie de nouveau l’affaire devant la Cour Administrative d’Appel de LYON pour qu’il soit statué sur les autres moyens d’annulation qui ont été invoqués en première instance et repris en appel par la Commune de VILLARD-LEGER à l’encontre du permis de construire délivré par le Préfet de la SAVOIE le 13 avril 2010.
