Par deux avis en date du 18 juin 2014, le Conseil d’Etat clôt le débat qui faisait rage parmi les juridictions administratives sur l’application dans le temps de certaines des dispositions issue de la réforme du contentieux de l’urbanisme opérées par l’Ordonnance n°2013-638 du 18 juillet 2013 entrée en vigueur le 19 août 2013.
L’Ordonnance du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme qui a mis en œuvre un certain nombre des propositions émises par le groupe de travail présidé par le Président LABETOULLE dans son rapport « Construction et Droit au recours : pour un meilleur équilibre » est entrée en vigueur en vertu des dispositions de son article 5 un mois après sa publication au Journal Officiel laquelle est intervenue le 19 juillet 2013.
Très rapidement, les juridictions administratives ont eu à trancher des questions d’application dans le temps des dispositions que l’Ordonnance insère ou modifie au sein du Code de l’Urbanisme.
Saisi de deux demandes d’avis portant respectivement sur la faculté de mise en œuvre des dispositions de l’article L600-5-1 du Code de l’Urbanisme par le Juge d’Appel (Conseil d’Etat Avis du 18 juin 2014 n°376 760) et sur l’applicabilité des dispositions des articles L600-1-2, L600-1-3, L600-5 et L600-7 du Code de l’Urbanisme aux instances introduites avant l’entrée en vigueur de la Réforme de juillet 2013 (Conseil d’Etat Avis 18 juin 2014 n°376 113), la Haute Juridiction confirme sa jurisprudence antérieure en distinguant les règles de procédure classiques « qui sont immédiatement applicables au litige en cours » et les « règles affectant la substance du droit de former un recours » qui ne peuvent être mises en œuvre que pour les litiges nés après leur entrée en vigueur.
En principe, en l’absence de dispositions transitoires particulières, la loi nouvelle est d’application immédiate (Conseil Constitutionnel Décision du 29 décembre 2005 n°2005-530DC) et s’impose pour l’avenir aux situations en cours même si elles sont légalement formées c’est-à-dire qu’elles bénéficient avant son entrée en vigueur d’une situation de droit préexistante.
Comme le rappelle le Rapporteur Public, Xavier DE LESQUEN sous les deux avis émis par le Conseil d’Etat le 18 juin 2014 (BJDU 4/2014), deux régimes s’appliquent de manière distincte à l’entrée en vigueur de la règle nouvelle :
– Celui applicable aux dispositions qui organisent les formes dans lesquelles le recours est introduit et jugé et qui gouvernent l’activité des Juges, leur compétence et leur pouvoir : ces dispositions qui ne se heurtent à aucune situation définitivement constituée ni à aucun droit acquis légalement protégé s’appliquent au procès en cours dès leur entrée en vigueur
– Le régime d’entrée en vigueur des dispositions qui affectent la substance du droit de recours étant susceptibles de porter atteinte aux droits acquis des parties au procès, elles ne s’appliquent qu’aux recours formés contre les décisions administratives intervenues après leur entrée en vigueur.
Il en est ainsi de l’appréciation de la qualité pour agir des requérants, de l’ouverture d’une nouvelle voie de recours ou de sa suppression, du délai de recours contre une décision juridictionnelle.
L’Ordonnance de Juillet 2013 ne comportant aucune disposition expresse quant à l’applicabilité de ses dispositions, le Conseil d’Etat a dès lors dû mettre en œuvre ces principes pour déterminer la date d’entrée en vigueur des différentes dispositions qui lui étaient soumises.
S’agissant tout d’abord des dispositions de l’Article L600-1-2 du Code de l’Urbanisme qui prévoit que :
« ‘une personne autre que l’Etat, les Collectivités Territoriales ou leurs groupements ou une Association n’est recevable pour former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager que si la construction, l’aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d’une promesse de vente, de bail ou d’un contrat préliminaire mentionné à l’Article L261-15 du Code de la Construction et de l’Habitation »
ainsi que les dispositions de l’Article L600-1-3 du même Code qui dispose :
« sauf pour le requérant à justifier des circonstances particulières, l’intérêt pour agir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager s’apprécie à la date d’affichage en Mairie de la demande du pétitionnaire ».
le Conseil d’Etat dans son Avis n°376-113 SCI MOUNOU considère que
« s’agissant de dispositions nouvelles qui affectent la substance du droit de former un recours pour excès de pouvoir contre une décision administrative, elles sont, en l’absence de dispositions contraires expresses, applicables aux recours formés contre les décisions intervenues après leur entrée en vigueur ».
Cette solution avait déjà été annoncée dans un Arrêt du Conseil d’Etat du 09 avril 2014 n°338363 COMMUNE de SAINT MARTIN LE VINOUX au terme duquel l’appréciation de l’intérêt pour agir des personnes physiques à l’encontre d’une autorisation d’urbanisme s’effectue « compte tenu des règles en vigueur à la date d’introduction de leur demande devant le Tribunal Administratif ».
Ce faisant, le Juge fait application d’une solution classique puisqu’il considère traditionnellement
« qu’une disposition nouvelle qui affecte la substance du droit de former un recours contre une décision administrative est, en l’absence de disposition expresse contraire, applicable aux recours formés contre la décision intervenue après son entrée en vigueur alors même que cette dernière statue sur des demandes présentées antérieurement à cette entrée en vigueur ».
Etait également soumis au Juge l’Article L600-5 du Code de l’Urbanisme qui prévoit la possibilité pour le Juge de prononcer l’annulation partielle d’une autorisation administrative.
Cette disposition énonce en effet que
« le Juge Administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire de démolir ou d’aménager estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’un vice n’affectant qu’une partie du projet peut être régularisée par un permis modificatif, peut limiter à cette partie la portée de l’annulation qu’il prononce et le cas échéant, fixer le délai dans lequel le destinataire du permis pourra en demander la régularisation. »
Ce pouvoir était déjà reconnu au Juge par la Jurisprudence Epoux FRITOT (Conseil d’Etat 1er mars 2013 Requête n°353 106).
Il en va de même s’agissant des dispositions de l’Article L600-7 du Code de l’Urbanisme créée par la même Ordonnance du 19 juillet 2013 qui dispose que
« lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager est mis en œuvre dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui cause un préjudice excessif au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander par un mémoire distinct au Juge Administratif saisi du recours de condamner l’auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts.
La demande peut être présentée pour la première fois en appel ».
Cette solution était plus délicate, certains Juges de fond ayant d’ailleurs refusé d’appliquer aux contentieux en cours les dispositions de l’article L600-7 du Code de l’Urbanisme.
En effet, l’Article L600-7 pouvait être regardé comme une règle de pure procédure ou comme un dispositif affectant le droit au recours. Comme l’ont souligné certains commentateurs, il est difficile de considérer que la substance même d’un droit est affectée par une disposition sanctionnant son usage abusif. On pourrait certes soutenir que le dispositif de sanction affecte par lui-même le droit au recours. La solution retenue par le Conseil d’Etat écarte implicitement cette critique.
Il est vrai que l’usage qui sera fait de la disposition sera également susceptible d’affecter sur les circonstances particulières de chaque espèce le droit au recours.
Mais on comprend que cette possibilité n’affecte pas le raisonnement sur les conditions d’application dans le temps de la disposition.
Enfin, dans l’Avis « SOCIETE BATIMALO et COMMUNE DE SAINT-MALO », se posait la question de l’application dans le temps des dispositions de l’Article L600-5-1 du Code de l’Urbanisme qui permet au Juge de sursoir à statuer dans l’attente d’un permis modificatif réparant les vices dont est entaché le permis initial.
Le Conseil d’Etat considère que « les dispositions de l’Article L600-5-1 du Code de l’Urbanisme qui institue des règles de procédures concernant exclusivement les pouvoirs du Juge Administratif en matière de contentieux d’urbanisme, sont, en l’absence de disposition expresse contraire, d’application immédiate aux instances en cours.
Par conséquent, le Juge d’Appel peut, à compter de l’entrée en vigueur de ces dispositions, mettre en œuvre les dispositions de l’Article L600-5-1 y compris dans le cas où il est saisi d’un Jugement d’annulation qui a été rendu avant l’entrée en vigueur de cette disposition ».
Mais l’avis est allé au-delà de la question posée et donne aux Juges du Fond le mode d’emploi de ces nouvelles dispositions :
« ‘lorsque le Juge d’Appel estime qu’un moyen ayant fondé l’annulation du permis prononcé par le Juge de 1ère instance est tiré d’un vice susceptible d’être régularisé par un permis modificatif et qu’il décide de faire usage de la faculté qui lui est ouverte par l’Article L600-5-1, il lui appartient, avant de sursoir à statuer sur le fondement de ces dispositions, de constater préalablement qu’aucun des autres moyens ayant, le cas échéant, fondé le Jugement en annulation, ni aucun de ceux qui ont été écartés en 1ère instance, ni aucun des moyens nouveaux et recevables présentés en appel ne sont fondés et ne sont susceptibles d’être régularisés par un permis modificatif et d’indiquer dans sa décision de sursis pour quel motif ces moyens doivent être écartés.
A compter de la décision par laquelle le Juge fait usage de la faculté de sursoir à statuer ouverte par l’Article L600-5-1, seuls des moyens dirigés contre le permis modificatif notifié le cas échéant au Juge, peuvent être invoqués devant ce dernier. »
Ainsi, soit le permis de construire modificatif purge le vice affectant le permis de construire initial et le Juge validera le permis initial et le permis modificatif, soit il ne permet pas de réparer le vice initial et tant le permis initial que le permis modificatif seront annulés.
Les précisions ainsi apportées par le Conseil d’Etat dans le cadre de ces deux avis du 18 juin 2014 sont particulièrement importantes et permettent de répondre aux multiples questions qui agitaient tant les juridictions que les commentateurs sur l’entrée en application des dispositions issues de l’Ordonnance du 18 juillet 2013.
Il y a lieu cependant de souligner que certaines dispositions issues de la réforme de contentieux de l’urbanisme n’ont pas vu la question de leur application dans le temps soumise au Conseil d’Etat et notamment les dispositions de l’Article R600-4 du Code de l’Urbanisme qui offrent au Juge la possibilité de cristalliser le débat contentieux en fixant une date au-delà de laquelle les moyens nouveaux ne peuvent plus être invoqués, dispositions qui sont d’ores et déjà appliquées par les Juges du fond.
Le législateur a récemment tenu compte des précisions qu’il lui appartient d’apporter quant à l’entrée en vigueur des dispositions nouvelles. Ainsi, les dispositions de l’Article L600-9 du Code de l’Urbanisme qui prévoient l’annulation partielle des documents d’urbanisme avec possibilité de régularisation ont vu leur champ d’application dans le temps réglé par les dispositions de la loi ALUR du 24 mars 2014 n°2014-366. L’Article L600-9 est en effet applicable aux documents dont l’élaboration, la révision ou la modification a été engagée avant la publication de la Loi ALUR.
Cela permet ainsi d’éviter toute controverse sur l’application dans le temps des nouvelles dispositions venant modifier voire pour certaines bouleverser le contentieux du droit de l’urbanisme et « sécurise » les contentieux.
