C’est une « mini révolution » qui vient d’être opérée par le décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l’audience devant ces juridictions.
LE RAPPORTEUR PUBLIC
Ce décret entrera pour l’essentiel en vigueur le 1er février 2009.Il constitue un élément d’un dispositif d’ensemble visant à réformer l’organisation et le fonctionnement de la juridiction administrative.
Le communiqué de presse du Conseil d’Etat rappelle que l’appellation de Commissaire du Gouvernement était mal comprise. L’appellation issue de l’ordonnance du 12 mars 1831 avait survécu alors même que le Commissaire du Gouvernement expose, en toute indépendance, une opinion qui n’engage que lui-même.
La nouvelle appellation de rapporteur public est apparue « la plus simple et la plus juste pour exprimer l’essence de ce magistrat particulier qui appartient à la juridiction, à l’instar des autres rapporteurs, mais qui, exposant son point de vue publiquement, ne saurait participer au délibéré ».
On sait que ce choix ne fait pas l’unanimité au sein des juridictions administratives qui avaient proposé plusieurs dénominations : Commissaire du Droit, Commissaire à la Loi, Commissaire de la République, rapporteur public ou Juge orateur.
En tout état de cause, le titre ne laissera plus planer d’ambiguïté sur le rôle que joue ce magistrat dans la procédure administrative : le Commissaire du Gouvernement est en effet un membre de la juridiction qui procède à une étude approfondie du dossier tout comme le rapporteur, et non une personnalité extérieure soumise au Gouvernement comme son nom pouvait le laisser supposer.
Cette évolution vise en outre à répondre aux exigences mises en avant par la Cour Européenne des Droits de l’Homme.
Dans l’arrêt MARTINIE c/ FRANCE du 12 avril 2006, la CEDH avait en effet jugé que la présence du Commissaire du Gouvernement au délibéré méconnaissait les exigences du procès équitable posé par l’article 6 §1 de la Convention européenne, l’arrêt MARTINIE confirmant le raisonnement que la Cour de STRASBOURG avait tenu dans un arrêt de grande Chambre KRESS c/ FRANCE du 7 juin 2001. La Cour concevait ainsi « qu’un plaideur puisse éprouver un sentiment d’inégalité si, après avoir entendu les conclusions du Commissaire dans un sens défavorable à sa thèse à l’issue de l’audience publique, il le voit se retirer avec les Juges de la formation de jugement afin d’assister au délibéré dans le secret de la Chambre du conseil ». Une première modification avait dès lors été opérée par le décret du 1er août 2006, le Commissaire du Gouvernement ne prenant plus part au délibéré.
La Cour de Strasbourg est saisie d’un litige qui doit l’amener dans les prochains à se pencher sur la participation du Commissaire du Gouvernement à la séance d’instruction (requête UFC QUE CHOISIR de Côte d’Or. On comprend mieux l’intervention « rapide » des nouvelles dispositions réglementaires…
Avant l’audience :
L’article R. 711-3 du Code de Justice Administrative prévoit désormais que les parties ou leurs mandataires sont mises en mesure de connaître avant la tenue de l’audience le sens de ses conclusions sur l’affaire qui les concerne. Cette pratique avait été consacrée par la jurisprudence, laquelle considérait que les parties ont le droit d’obtenir la communication du sens des conclusions du rapporteur public avant l’audience (1).
A partir du 1er avril 2009, l’avis d’audience devra notamment mentionner les modalités selon lesquelles les parties ou leurs mandataires peuvent prendre connaissance du sens des conclusions du rapporteur public (article R. 711-2 du CJA).
Restent à déterminer les modalités de mise en œuvre de cette communication.
Celle-ci interviendra-t-elle comme à présent à l’occasion d’entretiens téléphoniques, de transmission par télécopie ou courrier électronique, étant à cet égard précisé que la communication orale du sens des conclusions pose des difficultés eu égard à la jurisprudence du Conseil d’Etat interdisant le Commissaire du Gouvernement de modifier le sens de ses conclusions lors de l’audience sans en avoir au préalable averti l’avocat auquel il avait été communiqué (2).
D’aucun propose dès lors de mettre en ligne le sens des conclusions du rapporteur public sur le site Sagace des juridictions administratives.
Après l’audience :
L’article R. 731-3 du Code de Justice Administrative introduit par le décret du 19 décembre 2005 permettait à toute partie à l’instance d’adresser au Président de la formation de jugement une note en délibéré.
Le décret du 7 janvier 2009 va plus loin. Il permet désormais aux parties ou à leurs mandataires « de présenter de brèves observations orales après l’intervention du rapporteur public ».
Selon les termes du communiqué de presse du Conseil d’Etat, il ne s’agit pas de modifier substantiellement le déroulement de l’audience, mais de permettre aux parties d’attirer immédiatement l’attention de la formation de jugement, sans attendre d’éventuelle note en délibéré, sur une question de fait ou de droit que les conclusions du rapporteur public auraient éclairé différemment qu’elles ne l’avaient anticipé.
Dans certaines juridictions « expérimentales », le rapporteur public se prononcera même en premier, après le rapport qui est fait sur chaque affaire par un membre de la formation de jugement ou par le Président du Tribunal Administratif. Avant le 30 septembre 2011, un rapport faisant le bilan de cette expérimentation sera adressé au vice-président du Conseil d’Etat. Le Conseil supérieur des Tribunaux Administratifs et des Cour Administrative d’Appel donnera son avis sur l’opportunité de la généraliser ou de l’abandonner.
En tout état de cause, et à compter du 1er février 2009, les parties pourront « brièvement » faire valoir leurs observations orales après le prononcé des conclusions du rapporteur public.
Si l’on doit cette évolution à la volonté d’échapper à une condamnation de la France par la Cour de STRASBOURG, qui doit se pencher sur la participation du Commissaire du Gouvernement devenu rapporteur public à la séance d’instruction (requête UFC QUE CHOISIR de Côte d’Or), il n’en demeure pas moins que ces nouvelles dispositions participent d’un souhait de transparence et d’explications à l’attention des justiciables pour lesquels la juridiction administrative a un mode de fonctionnement particulier. Il est vrai que le Commissaire du Gouvernement devenu rapporteur public constitue une institution pour le moins originale du système judiciaire français et européen.
Index:
(1) CAA VERSAILLES, 28-03-2006 ; Conseil d’Etat 26-04-2006 : n° 265039.
(2) Conseil d’Etat 5-05-2006 : n° 259957.
