Dans un arrêt du vendredi 25 septembre 2009, le Conseil d’Etat vient de rappeler les conditions dans lesquelles il pouvait être procédé à une substitution de motifs pour justifier de la légalité d’une décision administrative.
LES CONDITIONS DE LA SUBSTITUTION DE MOTIFS PAR LE JUGE ADMINISTRATIF
Dans un arrêt du vendredi 25 septembre 2009 (n° 311597), le Conseil d’Etat vient notamment de rappeler les conditions dans lesquelles il pouvait être procédé à unesubstitution de motifs pour justifier de la légalité d’une décision administrative.
On rappellera, tout d’abord, que par une décision de section du 6 février 2004, Madame Hallal (Lebon p. 48), le Conseil d’Etat a admis que le Juge de l’Excès de Pouvoir (c’est-à-dire le Juge de la légalité des actes administratifs), saisi d’une demande d’annulation d’une décision fondée sur un motif illégal, pouvait procéder, à la demande de l’Administration, à la substitution du motif erroné par un motif différent (mais fondé) de celui sur lequel l’administration s’était initialement fondée.
Toutefois, avant de procéder à une telle substitution de motifs ou de base légale de la décision attaquée, le Juge doit se livrer à plusieurs opérations successives puisqu’il doit notamment mettre le justiciable à même de présenter des observations sur la substitution demandée (soit par la communication du mémoire dans lequel l’Administration sollicite la substitution de motifs, soit par l’envoi d’un courrier particulier émanant du Greffe).
Il doit ensuite procéder à la vérification que, d’une part, le motif avancé par l’administration est bien de nature à justifier légalement la décision qui est attaquée et, d’autre part et surtout, que la substitution ainsi opérée ne prive pas l’intéressé d’une garantie essentielle.
Plus concrètement, le Juge de l’Excès de Pouvoir vérifie, au regard du motif de substitution invoqué par l’administration, que celle-ci aurait bien, à la date à laquelle elle a pris la décision contestée, pris la même décision si elle s’était fondée sur ce nouveau motif (lequel ne peut donc reposer que sur un texte en vigueur à la date à laquelle a été prise la décision contestée).
Il s’agit en effet, dans une approche pragmatique de la gestion du contentieux de l’annulation des actes administratifs, d’éviter que soient annulées des décisions administratives fondées sur un motif illégal alors que les mêmes décisions auraient pu être prises, de manière tout à fait légales, si elles avaient été fondées sur un autre motif.
Depuis 2004, la jurisprudence Hallal a été appliquée à de nombreuses reprises dans des domaines aussi variés que le refus d’exercice de la profession de médecin (CAA Paris 28-04-2004, Alambaric c/ Ministre de la Santé : n° 01PA02505), un refus d’aide sociale à l’enfance (CAA Nancy 6-12-2004, Département des Vosges : n° 01NC00269), une décision de passation d’un marché public (CAA Paris 2-06-2005, Conseil Général de Seine-Saint-Denis : AJDA 2005, p. 1805), un refus d’aide à une entreprise ayant passé un accord de RTT (CAA Nancy 10-01-2005, Ministre de l’emploi et de la solidarité : n° 01NC00154), … La substitution de motifs trouve également un terrain de prédilection en matière d’urbanisme, et plus particulièrement en matière de refus de permis de construire ou d’autorisations individuelles d’occuper ou d’utiliser le sol, dès lors qu’un motif illégal de refus peut aisément être substitué par un autre motif qui justifierait la même décision.
L’intérêt de la décision du Conseil d’Etat du 25 septembre 2009 se trouve incontestablement dans le rappel très clair du principe essentiel que la substitution de motifs ne peut avoir pour effet de priver l’intéressé du bénéfice d’une garantie que lui accorderait le texte qui aurait pu légalement fonder la décision.
Dans cette affaire, le Préfet du Puy-de-Dôme avait, par une décision du 28 août 2003, mis en demeure un médecin de cesser immédiatement toute activité chirurgicale en se fondant sur les dispositions de l’article L. 221-6 du Code de la Consommation et sur les constatations opérées par les services de la Direction Départementale des Affaires Sanitaires et Sociales et de la Direction Départementale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes, selon lesquelles ce médecin pratiquait de façon habituelle dans son Cabinet, sans être titulaire des autorisations exigées par la règlementation en vigueur, des interventions esthétiques et vasculaires, réalisées sous anesthésie dans des conditions d’hygiène et d’organisation menaçant la sécurité de ses patients.
Le Tribunal Administratif de CLERMONT-FERRAND avait rejeté la demande de ce médecin tendant à l’annulation de la décision du 28 août 2003 et, en appel, la Cour Administrative d’Appel de LYON en avait fait de même en considérant que la décision du Préfet fondée sur l’article L. 221-6 du Code de la Consommation était parfaitement justifiée.
Statuant en cassation, le Conseil d’Etat retient, tout d’abord, que les dispositions de l’article L. 221-6 du Code de la Consommation invoquées par le Préfet du Puy-de-Dôme dans sa décision de 2003 pour justifier la mise en demeure d’avoir à cesser immédiatement toute activité chirurgicale ne pouvaient trouver à s’appliquer dans les circonstances de l’espèce. Le Conseil d’Etat rappelle en effet qu’elles concernent les mesures d’urgence à prendre pour l’interdiction de la fabrication, l’importation, l’exportation ou la mise sur le marché de produits dangereux, et ne pouvaient donc pas donner compétence au Préfet pour suspendre l’exercice par un médecin de sa profession.
Les Services de l’Etat ne devaient pas être très loin de partager cette analyse depuis l’origine du litige puisque, dès la procédure de première instance devant le Tribunal Administratif de CLERMONT-FERRAND, il avait été invoqué la possibilité de justifier la décision par référence aux dispositions de l’article L. 4113-14 du Code de la Santé Publique qui permet, en cas d’urgence, au Préfet de prononcer la suspension immédiate du droit pour un médecin d’exercer pour une durée maximale de cinq mois.
Toutefois, le Conseil d’Etat rejette cette demande de substitution de motif proposée par les Services de l’Etat, en rappelant que les conditions d’une substitution de base légale n’étaient pas remplies dans les circonstances de l’espèce dès lors que le Préfet n’avait pas fait bénéficier le médecin des garanties prévues par l’article L. 4113-14 du Code de la Santé Publique, lequel prévoit l’audition de l’intéressé dans un délai de trois jours suivant l’intervention de l’arrêté préfectoral de suspension immédiate du droit d’exercer et limite la durée de la suspension à une période maximum de cinq mois.
Or, la décision prise par le Préfet du Puy-de-Dôme le 28 août 2003 n’était pas limitée dans sa durée et le Préfet n’avait pas davantage, dans les trois jours suivants l’édiction de sa décision, prévu d’entendre l’intéressé pour qu’il puisse éventuellement faire valoir ses observations, qui auraient pu alors amener le Préfet à lever sa mesure de suspension.
Cette décision récente du Conseil d’Etat vient donc utilement rappeler que la substitution de motifs ou de base légale ne constitue pas un simple automatisme, mais doit assurer à l’administré le respect des garanties qu’il tient des textes en vigueur.
Sandrine Fiat,
Avocat à Grenoble
