ZAC : LE RISQUE D’ANNULATION POUR INSUFFISANCE DU DOSSIER DE CRÉATION

Le dossier de création doit contenir une description suffisante de l’état du site et de son environnement.

Dans son arrêt du 3 septembre 2009 Commune de NORT-SUR-ERDRE, le Conseil d’Etat confirme l’annulation de la délibération par laquelle le Conseil Municipal de la Commune avait approuvé la création de la zone d’aménagement concertée aux motifs que le dossier de création d’une ZAC doit comporter, soit dans le rapport de présentation, soit dans l’une de ses autres pièces, une description de l’état du site et de son environnement dont le caractère suffisant est apprécié souverainement par le Juge du Fond, cet environnement pouvant comprendre, notamment, les autres opérations d’urbanisme en cours ou en projet dans l’environnement du site.

Les faits de l’espèce étaient les suivants :

Le Conseil Municipal de la commune de NORT-SUR-ERDRE avait par délibération du 14 octobre 2003 approuvé la création de la ZAC dite « nouvelle ZAC du Faubourg Saint Georges ». A la demande de plusieurs habitants de la commune, le Tribunal Administratif de NANTES avait annulé cette délibération au motif que l’étude d’impact figurant au dossier de création de la ZAC en cause n’analysait pas les effets d’une autre ZAC et d’un projet de lotissement situé à proximité de « la nouvelle ZAC d’habitation de Faugourg Saint Georges » et ne satisfaisait donc pas aux prescriptions de l’article R122-3 II 2 du Code de l’Environnement.

Cette analyse a été censurée par la Cour Administrative d’Appel de Nantes qui avait rappelé que l’étude d’impact jointe au dossier de création d’une ZAC ne présentait et n’analysait que les effets du projet de ZAC et non ceux d’autre projet d’aménagement, même voisins et ce au regard des dispositions de l’article R 122-3 II 2.
La Cour Administrative d’Appel a cependant prononcé l’annulation de la délibération en cause en relevant l’insuffisance du rapport de présentation en application des dispositions de l’article R 311-2 a) du Code de l’Urbanisme et de l’article 2-1 du décret du 12 octobre 1977.

La Cour a en effet pris soin de relever l’existence d’une autre ZAC implantée à proximité du projet, de l’autorisation délivrée par la commission départementale de l’équipement commercial de l’implantation dans cette ZAC d’un supermarché et d’un commerce de vêtements d’une surface de vente respectivement de 2.079 m² et de 999 m² ainsi que d’une station de distribution de carburant de 259 m². Par ailleurs, il résultait des éléments du dossier qu’une demande de permis de lotir avait été déposée en vue de la création d’un lotissement à usage d’habitation implanté du côté opposé emportant création de 85 lots pour une surface hors œuvre nette de 41.770 m².

La Cour a dès lors jugé qu’eu égard à leur dimension et leur caractéristique, ces opérations d’urbanisme qui faisaient partie de l’environnement immédiat de la « nouvelle ZAC d’habitation du Faubourg Saint Georges » devaient figurer dans le rapport de présentation du projet de création ainsi que dans l’étude d’impact accompagnant ce rapport et qu’en omettant de mentionner dans ce document les deux opérations d’aménagement en cause, le dossier de création de la nouvelle zone d’habitation du Faubourg Saint Georges méconnaissait la disposition de l’article précité de l’article R 311-2 a) du Code de l’Urbanisme et de l’article 2 du décret du 12 octobre 1977 dans son premièrement.

Une telle décision d’annulation de délibération approuvant le dossier de création d’une ZAC en raison de l’insuffisance du rapport de présentation est suffisamment rare pour être soulignée.

Le Tribunal Administratif de Nice avait eu l’occasion de prononcer l’annulation de telles délibérations par un jugement en date du 4 juillet 1991 Fédération Nationale SOS ENVIRONNEMENT et autres en 1991 (Recueil CE page 627) pour, dans un jugement du 27 juin 1996 n°954103 Association AQUAVIE-TRINITE et autres annuler une délibération de création de ZAC en relevant que « le contenu du rapport de présentation notamment en ce qui concerne l’objet et la justification de l’opération et les raisons pour lesquelles le projet faisant l’objet de ce dossier de création a été retenu est insuffisant au regard des dispositions de l’article R 311-3 du Code de l’Urbanisme ».
Par l’arrêt commenté, la haute juridiction rappelle l’importance du rapport de présentation du dossier de création d’une ZAC dont la fonction est de permettre de connaitre l’objet et la justification de l’opération d’aménagement projetée.

A cet égard, le Conseil d’Etat relève que ces éléments peuvent être contenus soit dans le rapport de présentation soit dans l’une de ces autres pièces, l’essentiel est que le dossier de création comporte « une description de l’état du site et de son environnement, dont le caractère suffisant est apprécié souverainement par le Juge du fond ».
Il faut donc que le dossier de création comporte un document qui reprend l’ensemble des éléments visés l’article R 311-2 a) du Code de l’Urbanisme soit un document exposant notamment « l’objet et la justification de l’opération, [comportant] une description de l’état du site et de son environnement, [indiquant] le programme global prévisionnel des constructions définies dans la zone, [énonçant] les raisons pour lesquelles, au regard des dispositions de l’urbanisme en vigueur sur le territoire de la commune et de l’insertion dans l’environnement naturel ou urbain, le projet faisant l’objet du dossier de création a été retenu ».

Ainsi, comme en matière de rapport de présentation d’un Plan d’Occupation des Sols (POS) ou d’un Plan Local d’Urbanisme (PLU), les insuffisances du rapport de présentation peuvent être palliées par d’autres documents contenus dans le dossier.

Le second apport de l’arrêt commenté est de rappeler que lorsque d’autres opérations d’urbanisme sont en cours ou en projet dans l’environnement du site, le dossier de création de la ZAC doit comporter un document mentionnant ces opérations « lorsque leur nature et leur importance le justifient ».

Il est vrai qu’en l’espèce les opérations d’aménagement concomitantes de l’opération approuvée par la délibération contestée étaient relativement importantes puisque l’une concernait l’implantation dans une ZAC d’un supermarché et d’un commerce de vêtements d’une surface de vente respective de 2.079 m² et 999 m² ainsi qu’une station de distribution de carburant, l’autre prévoyait la création d’un lotissement de 85 lots d’une superficie totale de 83.551 m² emportant création d’une surface hors œuvre nette de 41.570 m² ».

Ainsi, et comme le rappelle le Conseil d’Etat dans le considérant de principe, l’environnement peut comprendre notamment les autres opérations d’urbanisme en cours ou en projet dans l’environnement du site, la Haute juridiction faisant ainsi preuve d’une appréciation prospective de l’environnement de l’opération.

Enfin, l’arrêt du 3 septembre 2009 vient précisé comme en matière de POS ou de PLU quele caractère suffisant ou non de la description de l’état du site et de son environnement contenue dans le dossier de création d’une ZAC relève de l’appréciation souveraine des juges du fond.

Dès lors, sous réserve de la dénaturation des faits, la haute juridiction n’a pas à se prononcer sur l’appréciation du caractère suffisant ou non du contenu du dossier de la création de la ZAC qu’ont opéré les juges du fond.

Ainsi, le Conseil d’Etat vient rappeler l’obligation qui pèse sur le maître d’ouvrage de décrire de façon suffisamment précise l’objet et la justification de l’opération ainsi que l’état du site et de son environnement et ce pour permettre tant à l’autorité administrative qu’au tiers d’apprécier l’intérêt de la ZAC.

Sandrine Fiat,
Avocat à Grenoble.